目前理论界有不同的观点。一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。

另一种观点认为指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

2018年3月2日实施的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼。